商店林立的南京市秦淮区瑞金路，热闹繁荣。但从6号巷口拐进去，却是另一番场景：年代久远的砖木结构房屋，斑驳的外墙布满霉斑，违建和空中飞线杂乱无章，整个片区破败不堪。这是始建于1969年的御河新村小区，住着199户居民，是典型的城区“危旧小”。
2020年底，该小区的建筑分别被鉴定为C级和D级危房，启动拆除重建。令人始料未及的是，这个利民惠民的城市更新项目举步维艰。天平的两端，一边是大多数居民迫切的改善意愿，另一边是少数居民坚持两年仍不签约。
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近日，该项目传来消息，其中的4栋楼房以及平房部分即将动工。剩余的1栋楼房，拟改为修缮加固。
“既要充分尊重民意，也要尽力促成民意的统一。”这是成片居住类地段城市更新项目最大的难点所在。御河新村作为南京首批启动的居住类地段城市更新项目之一，其两年多的探索和实践，对南京的城市更新试点不无启示。
17平方米老房子一住50年
“一到下雨天，顶楼漏雨，底楼淹水。”瑞金路街道办事处副主任殷耀华每逢暴雨天就要去御河新村排险。去年7月的一天夜里下了场暴雨，殷耀华立即带人赶到现场，“那天夜里灯火通明，一楼的居民都在从家里往外排水。”
漏雨、淹水，整体建筑老化严重，单位面积小、功能不全……都是迫切需要解决的问题。例如18栋，大部分房屋面积不到20平方米，130多户居民没有自己的卫生间，如厕全靠小区对面的公厕或痰盂解决。
御河新村是上世纪南京最早一批居民小区之一。5栋3层楼房分别是南京机床厂、新街口百货公司、南汽集团的职工宿舍楼，至今仍住着不少老职工。其中，18栋202室68岁的王英凤一家三口，在17平方米的小房子里住了30年。“一间12平方米的小屋既是卧室又是客厅，加上过道和厨房，统共才17平方米，住得憋屈。冬冷夏热，没有卫生间，就用大盆洗澡。上厕所得下楼，100多户人家共用一个厕所。”王英凤说，这栋楼的住户大都是南京机床厂的老职工，有的已在这里住了50年。
居民改善的意愿强烈，多次向街道反映要求更新。殷耀华说，瑞金路街道和壹城集团从2020年底启动该片区的城市更新工作，提出全部拆除重建的方案。从当时的调查情况来看，大部分居民同意这个方案，并在2020年底搬离御河新村，在外租房过渡。
根据南京《居住类地段城市更新规划土地实施细则》，涉及危房消险的居住类地段城市更新项目，需更新项目内相关权利人签约率达95%，满足一定条件后，才可办理建设工程规划许可。两年来，项目工作组召开了20多次居民议事会，进行两轮意见征询。2022年7月首次签约时，签约率不足95%。当年12月，项目重新划分为3个更新单元后再次启动签约，其中两个更新单元签约率分别为99.2%、100%，168户居民即将如愿以偿，而第3个更新单元签约率仍不足95%。
一户一案满足个性化设计
瑞金路街道和壹城集团联合成立的工作组经过多次居民议事会后，商定的项目实施方案为：整个片区拆除重建，重建后的楼房增设电梯，其中两栋增加一层楼，比原有的建筑面积增加1000多平方米，增加的面积用于完善每户的使用功能，为其增设卫生间、厨房等。原先住在平房的居民全部进入楼房，平房拆除后的空间作为小区公共空间，增加绿化景观等。承担项目设计的江苏深远建筑设计研究有限公司绘制的效果图显示，整体建筑延续了此前砖红色外墙、斜屋顶的风格，朴实大气，楼栋间距开阔，小区绿植环绕。
根据南京市相关政策，C级和D级危房拆除重建，建设成本由政府补贴40%、60%，居民承担剩余部分。项目现场负责人、壹城集团的陆剑峰告诉记者，该项目建安造价为5500元/平方米。按照每套房屋平均增加3至5个平方米的面积计算，每户居民需要承担几万元到十几万元不等。
大多数居民对这个方案十分满意。签约时，不少居民提前一天来到项目办公室门口排队。王英凤可选的户型建筑面积虽然只有29平方米，但仍比原住房大了不少。设计师张幸说，这是符合江苏省《住宅设计标准》要求的最小户型。
“这里菜场、购物、就医都方便，又有电梯，特别适合老年人住。”王英凤表示，“住了几十年的地方，还是不想离开。”
每户居民都有不同的诉求，其中对户型和面积的要求最为具体。陆剑峰表示，面积是无法突破的底线，而关于户型的个性化设计，则尽量优化满足，必要时采取“一户一方案”。
重新拆分更新单元“破题”
2022年7月，项目首次启动签约，最终签约184户。由于签约率不到95%，项目被迫暂停。
听到这个结果，已经在外租房过渡近两年的184户签约居民出现焦虑情绪。70多岁的居民於水娟流泪道，她做梦都想住在一套有卫生间、有厨房的房子里。15栋109室居民李女士说，在外过渡的两年里，已经有几位年纪大的老邻居过世，他们生前最大的愿望就是住上有电梯的新房，却没有等到这一天。
对此，南京市秦淮区委、区政府召集相关单位，多次会商研究，试图找到新的突破口。他们发现，未签约居民主要集中在15栋。这栋楼房建筑年代较晚一些，每户面积略大一些，是成套住宅，居民的情况也较为复杂。“是否可以按土地权属将片区划分为3个更新单元，再重新计算签约率呢？”他们为这个创新思路找到了政策依据：宁规划资源【2020】339号规定“更新片区划定可以结合产权界限调整规划地块范围，合并或拆分地块”。
于是，项目被重新划分为3个更新单元：17、18、19幢房屋及平房为一个单元，16幢为一个单元，15幢为一个单元。如此调整后，2022年12月8日签约程序再次启动。工作组也扩容了，增加精干力量，加快签约进度。至2023年1月6日签约期满，第一个更新单元签约率99.2%，第二个单元签约率100%。而第三个更新单元由于7户未签约，项目组拟改为修缮加固的更新方式消除安全隐患。
这个结果，令御河新村片区168户居民选择以拆除重建更新改造的愿望得以实现。但是，15幢的24户已签约居民不免失望。对“各有理由”不签约的7户居民，工作组曾多次拿出针对性的方案，但均未达成统一意见。
城市更新考验管理者综合能力
从大拆大建到“留改拆”，近年来我国城市更新的模式发生重大改变。2021年，南京和苏州入选住建部首批城市更新试点名单，先行先试，探索城市更新统筹谋划机制、可持续模式及探索建立城市更新配套制度政策。
南京将城市更新分为四大类，其中，居住类地段城市更新与百姓生活息息相关，在试点探索中遇到的问题最为复杂。2022年9月，在一场《南京市城市更新办法（试行）》征求意见座谈会上，来自基层一线的区级更新办工作人员，对居住类地段更新谈及的困难最多。
南京大学城市规划院有限公司城乡分院院长张川认为，居住类地段城市更新开展的难度在于，一是市民对自己切身利益能否保障的担心，二是公共投入大，资金平衡有难度，这些均十分考验城市管理者的综合治理能力。他认为，首先要在法律框架下确定各方权责利边界，工作组向居民公开、透明传达国家城市更新的基本政策后，要保障他们的合法权益、合理诉求并尊重他们的选择。“目前，我国各地城市更新工作正在探索推进，经验不断积累。市民对城市更新的认知存在差异，城市管理者可用的治理工具、解决问题的办法需要继续探索。”
秦淮区是南京推行居住类城市更新项目最多的一个区。3月11日，该区另一个居住类地段城市更新项目“小松涛”签约率实现100%，而比“小松涛”早启动一年的御河新村，至今仍未真正进入建设阶段。
南京市规划资源局秦淮分局局长、区更新办常务副主任李建波表示，这个协调解决难题的过程，恰恰对探索中的城市更新最有意义。“大多数居民认可，少数居民因主、客观认识‘暂未跟上’，这种情况下，既要充分尊重民意又要促成意见的统一，很难一蹴而就。”他建议，对更新项目内大部分人的公共利益采取“点式征收”，同时因地制宜、一户一策加强民生兜底统筹，争取居民的广泛理解和参与。
新华日报·交汇点记者 刘霞 文/图
