当前经济运行稳中有变，面临一些新问题新挑战，外部环境发生明显变化。因此，要求积极财政政策要更加积极，在扩大内需和结构调整上发挥更大作用。从统计数据上看，上半年专项债券发行数量较少，进度偏慢。下半年，应加快专项债券发行和使用进度，力求在建基础设施项目早见成效
日前召开的中央政治局会议强调，财政政策要在扩大内需和结构调整上发挥更大作用。根据近期召开的国务院常务会议部署，要加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度，推动在建基础设施项目早见成效。今年以来专项债券发行情况如何，下半年将怎样加快推进?如何有效加强管理、防控风险?就相关问题，记者采访了专家和业内人士。
保障重点领域融资
根据有关法律和制度，我国地方政府举债采取政府债券方式，包括一般债券和专项债券。其中，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
值得关注的是，为稳步改革开好“前门”，2017年以来我国着力打造中国版“市政收益债”，也就是项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券。目前，不少地方政府成功发行了项目收益专项债，涉及的债券品种有土地储备专项债、收费公路专项债、轨道交通专项债和棚改专项债。
“专项债券运作规范透明，并且成本显著低于政府和社会资本合作、城投债等。发展地方政府专项债特别是项目收益与融资自求平衡的专项债，可以保障重点领域合理融资需求，降低地方政府的债务成本，是一项有利于遏制违法违规融资担保行为、防范地方政府债务风险的管理创新。”中国社会科学院大学公共经济与投融资研究中心主任吉富星说。
根据今年全国人大批准的预算，安排地方发行政府债券，除了纳入财政赤字的8300亿元一般债券外，还有1.35万亿元的地方政府专项债券，这一数字比2017年增加了5500亿元。
财政部副部长刘伟介绍，今年新增地方政府专项债券和一般债券，都是确定了重点支出方向的，包括支持京津冀协同发展、长江经济带等重大战略以及精准扶贫、生态环保、棚户区改造等重点领域。
财政部统计显示，上半年全国累计发行地方政府债券14109亿元。其中，一般债券10436亿元，专项债券3673亿元;按用途划分，新增债券3329亿元，置换债券或再融资债券10780亿元。
从统计上看，上半年地方政府债券发行以一般债券为主，专项债券发行数量较少，进度偏慢。业内人士分析认为，今年是置换债券的“收官之年”，财政部要求各地应及时完成存量债务置换工作，所以上半年地方政府债券以置换债为主，而置换债券在类别上主要是一般债券。
加快平稳有序发行
积极财政政策要更加积极。为此，国务院确定了一系列措施，除了进一步实施减税降费，还要求“加强相关方面衔接，加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度，在推动在建基础设施项目上早见成效”。
“‘加快’两个字，应该理解为按照今年预算安排，在第三季度和第四季度把1.35万亿元专项债券中尚未发行的部分，根据项目准备情况，由地方政府按市场化原则协商金融机构平稳有序发行。”刘伟日前表示。
二季度以来，地方债发行节奏较一季度明显加快。据中债资信统计，二季度全国地方债发行规模合计11913.69亿元，较一季度大幅增加442.66%。业界普遍预测，下半年无论一般债券还是专项债券发行都有很大空间，尤其是新增专项债券发行空间更大。中债资信公用与机构部分析师苏锦河认为，下半年地方政府债券期限结构及专项债券种类将更为丰富。
近年来，地方政府融资“开前门”力度不断加大，专项债券不断扩容。2015年至2018年，全国地方政府新增专项债券额度分别为0.1万亿元、0.4万亿元、0.8万亿元和1.35万亿元。
“地方政府债券品种日趋丰富，继土地储备专项债、收费公路专项债之后，棚改专项债拓宽了棚改项目的资金来源。考虑相关文件提出积极探索在乡村振兴、生态环保、公立医院、公立学校、水利等领域试点发行项目收益专项债券，未来上述领域市政债发行规范有望继续出台。”苏锦河向记者表示。
鹏元资信评估公司研究报告也认为，由于地方政府项目收益专项债券偿债来源主要是项目取得的政府性基金或专项收入，发行时要求实现项目收益融资自求平衡。因而，这类债券风险较低，募资用途广阔，是地方政府债券品种创新的重要领域。可以预见的是，地方政府项目收益专项债券种类将更为丰富。
“专项债券与一般债券不同，主要针对有经营性收益项目，适用范围相对较窄，程序也相对复杂，基层财政受到适用领域、投资规模与债券额度等限制，发行有一定制约。应以省级政府作为主体，指导各县市加快项目策划、前期合规性工作及发行管理工作，加快发行进度。”吉富星表示。
着力加强风险防控
防范化解地方政府债务风险，尤其是隐性债务风险，备受社会关注。对于今年1.35万亿元的地方政府专项债券，刘伟强调，“这些地方政府债券都是在全国人民代表大会批准的限额之内的，不是地方想怎么发就怎么发，必须严格控制在法定限额以内”。
“我们强调要有效保障在建项目融资需求，但这些项目必须符合相关政策、纳入相关计划，是地方本来就应该推进的项目，而不能是超越财力水平盲目铺摊子，要避免新增隐性债务。”刘伟说。
此前，在部署今年地方政府债务管理工作时，财政部要求完善专项债券管理，在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上，加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，以及债券期限与项目期限相匹配。在信息披露方面，应当重点披露本地区及使用债券资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息，以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。
财政部国库司负责人娄洪也表示，财政部将进一步完善专项债券管理机制，一是科学制定专项债券发行实施方案，各地要合理确定专项债券对应的项目概况、项目预期收益和融资平衡方案、分年度融资计划等事项，加强部门协调配合;二是加强专项债券风险防控，各地要研究专项债券风险评估、发债空间等问题，保障专项债券合理适度增长。
吉富星认为，我国专项债的发展空间巨大，具有积极意义。“我国地方政府债务风险总体可控，同时在推进专项债券发行中，应着力加强风险管理。专项债券不能与一般债券混同，专项债更应关注投资效率、风险，完善信用评级、信息披露机制，提高各方市场、风险意识，防止将公益性、无经营性现金流项目包装为专项债搞变相举债。”吉富星说。
与地方政府融资需求相比，目前专项债券的规模依然较小。此外，在省级代发专项债模式下，存在责任承担不明晰的问题。“建议在现有政策法规框架下，扩大专项债规模、期限、品种。要增强县市政府的市场意识、偿债意识，有效整合‘借、用、管、还’责任。此外，应完善信息披露机制，加强资产管理，防止收益被挪用的风险。”吉富星建议。
