继2019年11月26日发布《系统重要性银行评估办法(征求意见稿)》一年后，12月3日，央行、银保监会正式联合发布《系统重要性银行评估办法》(以下简称《评估办法》)，将于2021年1月1日起施行。
央行表示，《评估办法》作为《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(银发〔2018〕301号)的实施细则之一，是我国系统重要性银行认定的依据，也是对我国系统重要性银行提出附加监管要求、恢复与处置计划要求、实施早期纠正机制的基础。
业内专家普遍认为，《评估办法》的出台意味着加强系统重要性金融机构的统筹监管作为央行重要职责，我国在建设现代中央银行制度和完善现代金融监管体系的道路迈出了重要一步。
防范“大而不能倒”风险
谈及此次《评估办法》出台的背景，央行有关部门负责人在回答记者提问时表示，2008年国际金融危机表明，系统重要性金融机构规模大、复杂程度高，与其他金融机构关联度强，一旦出现问题，可能对金融体系产生较强的传染性，对宏观经济运行也可能产生较大的冲击。因此，国际金融危机以来，强化对系统重要性金融机构的监管、防范“大而不能倒”问题成为全球范围内金融监管改革的重要内容。从2011年起，金融稳定理事会每年发布全球系统重要性银行(G-SIBs)名单，并已经形成比较明确的监管政策框架。根据巴塞尔银行监管委员会发布的框架指引，各国也结合自身实际建立了国内系统重要性银行(D-SIBs)监管政策框架。
系统重要性金融机构因规模较大、结构和业务复杂、与其他金融机构关联性强，在金融体系中居于重要地位。据了解，金融稳定理事会(FSB)等国际组织和主要国家，普遍采取了相应的制度安排，从附加资本要求、杠杆率等方面提出更高要求，加强对系统重要性金融机构的特别监管。
中国民生银行首席研究员温彬认为，历史反复证明，对系统重要性金融机构的监管制度不健全、执行不到位是全球性金融危机爆发的重要原因。当前，国际形势更加复杂，国际金融市场“灰犀牛”“黑天鹅”事件增多，发生全球系统性金融风险的可能性正在上升。为此，党中央、国务院提出要坚决防范系统性金融风险，不断增强宏观审慎监管能力。从“空间”维度防范系统性金融风险，就是要以对系统性金融机构的从严监管，防止风险在不同金融机构间蔓延、演化，因而对系统重要性金融机构尤其是系统重要性银行的监管，正是我国宏观审慎监管体系的重要组成部分，正是维护我国金融体系稳定的核心出发点之一。
招联金融首席研究员董希淼补充道，党的十九大报告提出，“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。而加强系统重要性金融机构监管，是完善宏观审慎政策的重要措施。
值得一提的是，2018年11月，经党中央、国务院同意，人民银行、银保监会和证监会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(以下简称《指导意见》)，明确了我国系统重要性金融机构评估识别、附加监管和恢复处置的总体制度框架。此次《评估办法》的出台则是《指导意见》的细化和补充。
央行有关部门负责人进一步指出，考虑到银行业在我国金融体系占有重要地位，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行等4家银行均已入选全球系统重要性银行名单，《评估办法》为后续发布系统重要性银行名单、实施附加监管要求奠定基础。
约25家银行有望成第一批系统重要性银行
就如何评估我国的系统重要性银行，央行有关部门负责人表示，《评估办法》明确了我国系统重要性银行的评估方法、评估范围、评估流程和工作分工，从规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度确立了我国系统重要性银行的评估指标体系。在具体评估时，将向参评银行发送数据报送模板和数据填报说明，收集参评银行数据并开展评估。
具体评估流程为，首先采用定量评估指标计算参评银行的系统重要性得分，得分达到100分的银行被纳入系统重要性银行初始名单。然后再结合其他定量和定性信息作出监管判断，综合评估参评银行的系统重要性。系统重要性银行最终名单经国务院金融稳定发展委员会确定后，由人民银行和银保监会联合发布。
记者了解到，此次《评估办法》是在2019年11月26日发布的《系统重要性银行评估办法(征求意见稿)》基础上，经过1年多周密考虑、反复论证，并结合国内外金融监管演进最新趋势形成的审慎性方案。
相比征求意见稿，《评估办法》将对系统重要性银行的定量评估阈值，由300分降低到100分，并将重要性的分组由4组扩展为5组。降低准入分值和细化差异分组，显示出监管对系统重要性银行在判断、评估、准入、监管上的进一步审慎和精细，也意味着后续出台的差异化监管安排，如额外的附加资本、附加杠杆率等要求，将会更有区分性和针对性。
在温彬看来，受《评估办法》阈值调整影响，虽然目前还不能准确判断哪些银行将进入系统重要性银行名单，但结合“以杠杆率分母衡量的调整后表内外资产余额在所有银行中排名前30等”备选要求，预计6家国有商业银行、2家政策性银行、1家开发性银行、12家全国性股份制商业银行，以及10家左右规模较大的城商行有可能将进入首次参评范围，后续通过打分、定性评估和监管判断，最终有望选定25家左右的银行作为我国第一批系统重要性银行。
对于《评估办法》发布后，后续将有哪些监管措施。央行有关部门负责人透露，《评估办法》发布后，人民银行将会同银保监会制定系统重要性银行附加监管要求。拟从附加资本、杠杆率、大额风险暴露、公司治理、恢复处置计划、信息披露和数据报送等方面对系统重要性银行提出监管要求，还将建立早期纠正机制，推动系统重要性银行降低复杂性和系统性风险，建立健全资本内在约束机制，提升银行抵御风险和吸收损失的能力，提高自救能力，防范“大而不能倒”风险。在制定和实施附加监管要求时，人民银行、银保监会将充分考虑宏观经济形势、银行资本补充需求和服务实体经济等因素，合理安排出台时机。针对不同组别和类型的系统重要性银行，根据经营特点和系统性风险表现，分类施策，匹配差异化的附加监管实施方案，设置合理的过渡期安排，确保政策影响中性，稳妥有序实施。
